6 października 2026 roku ministrowie zdrowia Holandii, Belgii, Finlandii, Francji, Węgier, Łotwy, Słowenii i Hiszpanii skierowali list do unijnego komisarza ds. zdrowia Olivéra Várhelyiego. Domagają się w nim daleko idącego zaostrzenia przepisów dotyczących wyrobów tytoniowych i nikotynowych.
Inicjatywa pojawia się w momencie, gdy Komisja Europejska przygotowuje rewizję dyrektywy tytoniowej (TPD). Zgodnie z zapowiedziami jej projekt ma zostać przedstawiony do końca 2026 roku.
Postulaty ośmiu państw wykraczają jednak poza dotychczasowe ograniczenia. Sygnatariusze chcą nie tylko regulować istniejące produkty, lecz także uniemożliwić wprowadzanie na rynek nowych wyrobów zawierających nikotynę lub substancje o podobnym działaniu, a także urządzeń służących do ich używania.
Koniec aromatów i nowych produktów?
Lista proponowanych ograniczeń jest długa. Ministrowie postulują całkowity zakaz aromatów we wszystkich kategoriach wyrobów nikotynowych, jednolite opakowania, standaryzację produktów oraz rygorystyczne limity zawartości nikotyny.
Chcą również zakazu sprzedaży wyrobów nikotynowych nieobjętych obecnie dyrektywą tytoniową, a nawet produktów niezawierających nikotyny, które swoim wyglądem lub sposobem użytkowania przypominają tradycyjne wyroby nikotynowe.
Osobnym postulatem jest umożliwienie państwom członkowskim wprowadzania całkowitego zakazu sprzedaży saszetek nikotynowych. Sygnatariusze domagają się ponadto zakazu transgranicznej sprzedaży na odległość oraz pełnego zakazu reklamy, obejmującego również działalność influencerów i promocję w mediach społecznościowych.
Państwa miałyby także otrzymać większą swobodę w zakazywaniu produktów ze względów środowiskowych, w tym jednorazowych e-papierosów.
Zwolennicy takich rozwiązań wskazują na konieczność ochrony zdrowia publicznego, zwłaszcza ograniczenia dostępu młodzieży do nikotyny. Krytycy zwracają natomiast uwagę, że zamrożenie rynku nowych produktów może utrudnić rozwój alternatyw dla tradycyjnych papierosów, zanim ich potencjalne korzyści i zagrożenia zostaną w pełni ocenione.
Państwa walczące z nikotyną mają problem z przemytem
Kontrowersje budzi również fakt, że wśród sygnatariuszy listu znalazły się państwa z największym udziałem nielegalnych papierosów w konsumpcji.
Według danych przypisywanych raportowi KPMG za 2025 rok we Francji nielegalne papierosy stanowią 41 proc. rynku, w Belgii 25 proc., a w Holandii 22 proc. Dla porównania średnia unijna wynosi 10,3 proc.
Łącznie osiem państw, których ministrowie podpisali list, ma odpowiadać za około dwie trzecie nielegalnych papierosów konsumowanych w całej Unii Europejskiej.
Szczególnie wymowny jest przykład Belgii. Według przytoczonych danych udział szarej strefy wzrósł tam z 4,6 proc. w 2021 roku do 24,8 proc. w 2025 roku. Straty budżetowe związane z nielegalnym handlem papierosami miały w ubiegłym roku wynieść 963 mln euro.
Problem dotyczy również innych wyrobów nikotynowych. W Holandii i Belgii wprowadzono zakazy sprzedaży saszetek nikotynowych. Według danych przywoływanych przez przeciwników restrykcji odpowiednio 100 proc. i 89 proc. saszetek znajdujących się w obiegu pochodzi z kanałów niedopuszczonych do legalnej sprzedaży.
Autorzy listu sami zwracają uwagę, że skuteczność krajowych zakazów jest coraz częściej ograniczana przez handel internetowy i transgraniczny. Ich odpowiedzią jest jednak postulat wprowadzenia wspólnych restrykcji na poziomie całej Unii.
Australia przestrogą dla Europy?
Przeciwnicy kolejnych zakazów wskazują również na doświadczenia Australii, która od lat prowadzi jedną z najbardziej restrykcyjnych polityk tytoniowych na świecie.
Już w 2012 roku wprowadzono tam jednolite opakowania papierosów. Kolejne lata przyniosły systematyczne podwyżki akcyzy, które uczyniły legalne wyroby tytoniowe jednymi z najdroższych na świecie.
Według danych przypisywanych australijskiemu urzędowi statystycznemu ABS z czerwca 2026 roku udział nielegalnych źródeł w konsumpcji tytoniu miał wzrosnąć z 12 proc. w 2017 roku do 80 proc. w 2025 roku.
W tym samym okresie ceny legalnych wyrobów tytoniowych niemal się potroiły w porównaniu z 2016 rokiem, podczas gdy ceny produktów nielegalnych pozostały na zbliżonym poziomie. Przytoczone dane wskazują również na niemal 40-procentowy wzrost ilości konsumowanej nikotyny przy wzroście liczby ludności o 14 proc.
Przykład Australii jest wykorzystywany przez przeciwników restrykcji jako argument, że wysokie podatki i zakazy nie muszą automatycznie oznaczać ograniczenia konsumpcji. Mogą natomiast zwiększać atrakcyjność nielegalnego handlu. Sama korelacja między zaostrzeniem przepisów a rozwojem szarej strefy nie przesądza jednak o skali wpływu poszczególnych regulacji.
Bruksela chce opodatkować produkty, które część państw zamierza zakazać
W unijnej polityce dotyczącej nikotyny pojawia się również problem fiskalny.
W lipcu 2025 roku Komisja Europejska przedstawiła projekt rewizji dyrektywy akcyzowej, oznaczony jako COM(2025)580. Zakłada on rozszerzenie i zmianę zasad opodatkowania wyrobów nikotynowych, w tym e-papierosów, podgrzewaczy tytoniu i saszetek nikotynowych.
Tymczasem propozycje ośmiu ministrów zdrowia zmierzają do ograniczenia lub zakazania sprzedaży części tych samych produktów.
Nie musi to oznaczać formalnej sprzeczności między oboma projektami, ponieważ regulacje podatkowe i zdrowotne realizują różne cele. Rodzi jednak pytanie o przyszłość wpływów budżetowych z rynku, który z jednej strony ma być szerzej opodatkowany, a z drugiej podlegać coraz dalej idącym ograniczeniom.
Według danych EPIC za 2023 rok wpływy z akcyzy i VAT od wyrobów tytoniowych w Unii Europejskiej wynosiły 112,9 mld euro rocznie, a sektor wspierał ponad 2,1 mln miejsc pracy.
Nielegalny handel pozostaje przy tym istotnym problemem dla finansów publicznych. Według szacunków przytaczanych w materiałach dotyczących inicjatywy ośmiu państw straty budżetowe w UE mają sięgać 13 mld euro rocznie.
Polska również odczuwa skutki zmian
Dyskusja o przyszłości unijnego rynku nikotynowego ma bezpośrednie znaczenie także dla Polski.
W 2025 roku akcyza na papierosy wzrosła o 25 proc. Mimo podwyżki wpływy z tego podatku wyniosły 33,6 mld zł wobec planowanych 37,1 mld zł.
Jednocześnie, według badania Almares, udział nielegalnych papierosów wzrósł z 4,7 proc. w 2023 roku do 9,7 proc. w pierwszym kwartale 2026 roku.
Rosnąca szara strefa stanowi wyzwanie również dla rynku e-papierosów. Według danych przypisywanych instytutowi Fraunhofer IIS już 48 proc. europejskiego rynku tych produktów ma pochodzić z nieregularnych źródeł, których wartość oszacowano na 6,6 mld euro.
W tym kontekście propozycje ośmiu państw mogą stać się przedmiotem szczególnie ostrego sporu między zwolennikami ograniczania dostępności nikotyny a przedsiębiorcami obawiającymi się utraty legalnego rynku na rzecz nieopodatkowanej sprzedaży.
Na razie list ministrów nie oznacza jednak, że proponowane zakazy zostaną wprowadzone. Ostateczny kształt nowych regulacji będzie zależał od propozycji Komisji Europejskiej oraz dalszych negocjacji legislacyjnych.
Stawką jest nie tylko przyszłość europejskiego rynku wyrobów nikotynowych, ale również odpowiedź na pytanie, jak pogodzić cele zdrowia publicznego z ograniczaniem przemytu i ochroną wpływów podatkowych.