Jeszcze kilka lat temu postulat ograniczenia liczby europejskich regulacji można było łatwo umieścić w szufladzie z napisem „eurosceptycyzm”. Dziś podobne argumenty padają już nie tylko z ust polityków krytycznych wobec integracji, lecz także w samym centrum unijnego establishmentu.
„Financial Times” poinformował o powstaniu zainicjowanego przez Austrię i Włochy Alliance for the Reduction of Bureaucratic Burden, czyli Sojuszu na rzecz Ograniczenia Obciążeń Biurokratycznych. Inicjatywa ma już poparcie co najmniej 17 państw UE. Jednym z jej głównych celów jest walka z tzw. gold-platingiem — praktyką, w której państwo wdrażające unijne prawo dodaje do niego własne obowiązki, ograniczenia albo procedury niewymagane przez samą Unię.
Problem jest bardziej skomplikowany, niż sugeruje popularny obraz „Brukseli produkującej przepisy”. Część europejskiej biurokracji rzeczywiście powstaje w instytucjach UE. Część produkują jednak same państwa członkowskie, kiedy europejska dyrektywa przechodzi przez krajowe parlamenty, ministerstwa i urzędy. Firma może więc formalnie działać na jednolitym rynku, a jednocześnie mierzyć się z 27 różnymi sposobami stosowania podobnych zasad.
Rok bez nowych przepisów?
Równolegle pojawiła się jeszcze dalej idąca inicjatywa. Jak ujawniło POLITICO, grupa 11 państw — Austria, Niemcy, Włochy, Polska, Dania, Czechy, Słowacja, Słowenia, Litwa, Portugalia i Węgry — zaproponowała 12-miesięczną pauzę w przedstawianiu nowych unijnych regulacji. Austriacka minister ds. europejskich Claudia Bauer określiła ją mianem „roku uproszczeń”.
Logika pomysłu jest prosta: zanim Europa napisze następne tysiące stron przepisów, powinna sprawdzić, jak działają tysiące stron przyjętych wcześniej.
Nie oznaczałoby to roku bez europejskiej polityki. Chodzi o przesunięcie ciężaru z produkowania kolejnych aktów prawnych na wdrażanie, ocenianie i upraszczanie istniejących. Zwolennicy takiego podejścia argumentują, że regulacja powinna być traktowana podobnie jak każda inna publiczna interwencja: po kilku latach trzeba sprawdzić, czy rzeczywiście osiągnęła swój cel, jakie przyniosła skutki uboczne i czy jej koszty nie przewyższają korzyści.
Co szczególnie istotne, Polska znalazła się w tej sprawie w szerokiej grupie państw. Deregulacja przestaje bowiem być w Europie sporem klasycznej prawicy z lewicą. Coraz częściej staje się elementem znacznie większej dyskusji: czy europejski model gospodarczy jest w stanie konkurować ze Stanami Zjednoczonymi i Chinami?
Bruksela sama przyznaje: mamy problem
Zmianę klimatu politycznego dobrze widać w działaniach samej Komisji Europejskiej. Ursula von der Leyen uczyniła konkurencyjność jednym z centralnych tematów swojego tegorocznego orędzia o stanie Unii. Komisja pracuje nad pakietami „omnibus”, które mają upraszczać obowiązujące przepisy. Według von der Leyen 12 takich propozycji ma zmniejszyć obciążenia administracyjne o około 17 mld euro rocznie.
Cel na całą kadencję jest jeszcze bardziej ambitny. Komisja deklaruje ograniczenie powtarzających się kosztów administracyjnych o co najmniej 25 proc. dla wszystkich przedsiębiorstw oraz o 35 proc. dla małych i średnich firm. Pierwszy z tych celów Komisja przelicza na około 37,5 mld euro oszczędności.
Europa reguluje, Ameryka inwestuje?
Debata nie wzięła się znikąd. Jej intelektualnym punktem odniesienia pozostaje raport Mario Draghiego o europejskiej konkurencyjności. Były szef Europejskiego Banku Centralnego zwracał uwagę na lukę inwestycyjną i innowacyjną dzielącą Europę od Stanów Zjednoczonych oraz na bariery utrudniające europejskim przedsiębiorstwom osiąganie odpowiedniej skali.
Problem polega bowiem nie tylko na liczbie przepisów. Znacznie bardziej niebezpieczna może być ich kumulacja. Jedna regulacja wymaga raportowania, druga nowego systemu informatycznego, trzecia kontroli łańcucha dostaw, czwarta dodatkowych danych środowiskowych, piąta wprowadza odmienne terminy. Każdy obowiązek analizowany osobno może wydawać się rozsądny. Dla przedsiębiorcy wszystkie obowiązują jednak jednocześnie.
Koszt nie kończy się przy tym na wynagrodzeniu prawnika wypełniającego formularz. To również czas zarządu, konieczność zatrudnienia specjalistów compliance, przebudowa systemów informatycznych, odkładanie inwestycji do momentu wyjaśnienia nowych zasad czy wreszcie rezygnacja z wejścia na nowy rynek.
Największe korporacje są w stanie zbudować całe departamenty zajmujące się regulacjami. Dla małej firmy identyczny wymóg może być znacznie poważniejszą barierą. Paradoksalnie więc przepis projektowany z myślą o ograniczeniu siły wielkich przedsiębiorstw może czasami zwiększać ich przewagę nad mniejszymi konkurentami.
Dobrym przykładem jest sztuczna inteligencja. Już wcześniej grupa szefów dużych europejskich firm apelowała o opóźnienie części obowiązków związanych z AI Act, argumentując, że niejasność i nakładanie się regulacji może utrudnić europejskim przedsiębiorstwom rozwijanie technologii w momencie, gdy konkurenci z USA i Chin inwestują w nią gigantyczne środki.
159 miliardów euro rocznie
Próbę policzenia problemu podjął brukselski European Policy Innovation Council. Jego raport „The Hidden Cost of EU Regulation” analizuje pięć dużych obszarów regulacyjnych: przepisy dotyczące wyrobów tytoniowych, sztucznej inteligencji, opakowań i odpadów opakowaniowych, mechanizmu CBAM oraz biotechnologii.
W najbardziej restrykcyjnym z modelowanych scenariuszy EPIC szacuje, że ich łączny wpływ może odpowiadać 159 mld euro niższego PKB rocznie w latach 2026–2030, około 36 mld euro mniejszych inwestycji rocznie oraz 419 tys. miejsc pracy narażonych na ryzyko.
Te liczby wymagają jednak ważnego zastrzeżenia. Nie są rachunkiem już poniesionych strat ani pewną prognozą przyszłości. To wynik modelowania scenariusza, w którym regulacje przyjmują restrykcyjny kształt. Sam EPIC nie twierdzi zresztą, że regulacja jest z definicji zła. Prezes organizacji Antonios Nestoras podkreśla, że dobre przepisy tworzą warunki prowadzenia działalności gospodarczej i zaufanie konsumentów; problem zaczyna się wtedy, gdy są źle zaprojektowane, nieprzewidywalne lub nakładają się na siebie.
To rozróżnienie jest kluczowe dla całej europejskiej debaty. Spór nie musi przebiegać między „regulować wszystko” a „nie regulować niczego”. Znacznie ciekawsze pytanie brzmi: ile regulacji Europa może sobie pozwolić wprowadzać naraz i jak sprawdzać, czy osiągają one zamierzony cel?
Polska ma szczególnie dużo do stracenia
Dla Polski ta debata ma dodatkowy wymiar. Nasza gospodarka w dużej mierze korzystała przez ostatnie dwie dekady z integracji z europejskimi łańcuchami produkcyjnymi. Regulacje podnoszące koszty europejskiego przemysłu nie zatrzymują się więc na granicy Niemiec czy Francji. Uderzają także w polskich dostawców, rolników, firmy logistyczne i zakłady przetwórcze.
Szczególnym przykładem jest przemysł tytoniowy. Polska pozostaje ważnym europejskim ośrodkiem produkcji i przetwórstwa tytoniu oraz wyrobów tytoniowych, a sektor jest powiązany z rolnictwem, logistyką, handlem i eksportem.
W przestrzeni publicznej pojawiają się analizy przypisujące planowanym zmianom regulacyjnym bardzo wysokie koszty dla polskiej gospodarki — sięgające kilkunastu miliardów euro do 2030 r. i setek tysięcy miejsc pracy w szeroko rozumianym łańcuchu wartości. Takie liczby należy jednak traktować jako wyniki określonych scenariuszy ekonomicznych, a nie przesądzony rezultat przyszłych regulacji. Ostateczny efekt będzie zależał od kształtu przepisów, zachowań konsumentów, zmian technologicznych i reakcji przedsiębiorstw.
I właśnie na tym przykładzie dobrze widać istotę obecnego europejskiego sporu. Polityka zdrowotna może przynosić korzyści społeczne, których nie widać w rachunku przychodów przedsiębiorstw. Jednocześnie ignorowanie gospodarczych konsekwencji regulacji może prowadzić do przenoszenia produkcji poza Unię, spadku inwestycji albo rozwoju szarej strefy. Rzetelna ocena regulacji musi próbować policzyć jedno i drugie.
Nie „Europa kontra Bruksela”
Byłoby jednak zbyt łatwo przedstawić całą historię jako bunt rozsądnych państw przeciwko biurokratom z Komisji Europejskiej.
To państwa członkowskie współtworzą unijne prawo w Radzie UE. To europosłowie wybrani w wyborach uchwalają je wspólnie z Radą. I wreszcie to krajowe parlamenty oraz administracje odpowiadają za część gold-platingu, z którym teraz chcą walczyć.
Nowa koalicja jest więc w pewnym sensie buntem europejskich rządów również przeciwko własnym przyzwyczajeniom regulacyjnym.
Zresztą Komisja Europejska także próbuje dziś nacisnąć hamulec. Upraszczanie prawa stało się jednym z głównych elementów jej programu gospodarczego. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny ocenił po tegorocznym wystąpieniu von der Leyen, że diagnoza jest już w dużej mierze wspólna: Europa potrzebuje prostszych przepisów, szybszych pozwoleń, tańszej energii i łatwiejszego dostępu przedsiębiorstw do kapitału. Problemem staje się wykonanie tych deklaracji.
Najpierw posprzątać
Być może właśnie dlatego pomysł „roku uproszczeń” zdobywa poparcie tak różnych państw.
Nie jest jeszcze przesądzone, że Komisja rzeczywiście zamrozi nowe inicjatywy legislacyjne na 12 miesięcy. Sam fakt, że duże państwa członkowskie otwarcie stawiają taki postulat, pokazuje jednak zmianę europejskiego klimatu gospodarczego.
Przez dekady integracja europejska polegała w znacznej mierze na tworzeniu wspólnych zasad tam, gdzie wcześniej obowiązywało 27 różnych porządków. Ten proces był jednym ze źródeł sukcesu jednolitego rynku. Ale po tysiącach dyrektyw, rozporządzeń i krajowych przepisów wdrażających europejskie prawo pojawia się pytanie, którego Unia długo nie musiała sobie zadawać: czy system stworzony do produkowania wspólnych reguł potrafi również skutecznie je usuwać?
W świecie, w którym Stany Zjednoczone walczą o kapitał i dominację technologiczną, a Chiny potrafią w ogromnej skali mobilizować przemysł wokół strategicznych sektorów, Europa nie może traktować czasu przedsiębiorcy, kosztu inwestycji czy szybkości uzyskania pozwolenia jako spraw drugorzędnych.
Być może dlatego najbardziej radykalnym europejskim pomysłem gospodarczym tej jesieni nie jest kolejny wielki program.
Jest nim propozycja, żeby przez chwilę nie pisać następnego — i najpierw sprawdzić, co właściwie zrobiliśmy z poprzednimi.